La organización territorial de Andalucía se establece a partir de un marco normativo compartido por la Constitución Española de 1978 y de su Estatuto de Autonomía aprobado el 18 de febrero de 2007; teniendo la comunidad autónoma la competencia exclusiva sobre ella. Uno de sus objetivos básicos es lograr la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía, por tanto sus políticas se encaminan a superar los desequilibrios económicos, sociales y culturales. En la actualidad su organización territorial se concreta en tres niveles: comunidad autónoma, provincias y municipios. Sin embargo, según queda abierto en la ley, en un futuro podrán crearse otras entidades territoriales: caso de las comarcas, las áreas metropolitanas, las mancomunidades y los consorcios.
5. La complejidad territorial andaluza
5.1. Organización política
En 1981 se constituyó en comunidad autónoma, al amparo de lo dispuesto en el artículo segundo de la Constitución Española de 1978, que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones españolas. El proceso de autonomía política se cursó a través del procedimiento restrictivo expresado en el artículo 151 de la Constitución, tras las manifestaciones multitudinarias del 4 de diciembre de 1977 y el referéndum del 28 de febrero de 1980, donde el pueblo andaluz expresó su voluntad de situarse en la vanguardia de las aspiraciones de autogobierno de máximo nivel en el conjunto de los pueblos de España.
El estatuto autonómico tenía su origen en un borrador elaborado en Carmona en 1979 que, a su vez, provenía de un acuerdo anterior, el Pacto de Antequera. Hasta 1981 no daría la luz una versión definitiva publicada por nueve asamblearios de los partidos gobernantes por aquel entonces. El proyecto final se aprobó el 1 de marzo en Córdoba, en el Palacio de la Diputación. Fue enviado a las Cortes donde fue revisado y corregido y finalmente sometido a referéndum el 20 de octubre de 1981, donde ganó su aprobación. Dos meses después, el 30 de diciembre de 1981 es ratificado por el rey Juan Carlos I. No obstante, este primer Estatuto de Autonomía de Andalucía fue sometido a revisión en 2006, siendo la nueva propuesta aprobada por referéndum el 18 de febrero de 2007, y posteriormente sancionada por la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo. Andalucía fue, así pues, la única Comunidad que tuvo una fuente de legitimidad específica en su vía de acceso a la autonomía expresada en las urnas mediante referéndum. En el preámbulo del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 se dice textualmente que: El Manifiesto andalucista de Córdoba describió a Andalucía como realidad nacional en 1919, cuyo espíritu los andaluces encauzaron plenamente a través del proceso de autogobierno recogido en nuestra Carta Magna. En 1978 los andaluces dieron un amplio respaldo al consenso constitucional. Hoy, la Constitución, en su artículo 2, reconoce a Andalucía como una nacionalidad en el marco de la unidad indisoluble de la nación española.
La Junta de Andalucía, que es la institución en que se organiza políticamente el autogobierno de la comunidad autónoma, está integrada por el Parlamento de Andalucía (poder legislativo), la Presidencia de la Junta y el Consejo de Gobierno (poder ejecutivo). Además, Andalucía cuenta con el Tribunal Superior de Justicia (poder judicial), con sede en Granada.
El Consejo de Gobierno es el órgano que ejerce las funciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía; en él se reúnen las personas que ocupan la Presidencia y las consejerías; posteriormente a sus reuniones han de darse a conocer y publicarse en el BOJA sus acuerdos de gobierno. El organigrama de las consejerías no es fijo y puede variar en cada legislatura; por ejemplo, el gobierno de la Junta instituido en el año 2022 ha establecido 13 consejerías. Sus funciones se han ido regulando a través del Estatuto Autonómico y posteriores leyes de rango autonómico.
Las Comunidades Autónomas, a través de sus Estatutos y leyes de rango autonómico, han ido perfilando las actuaciones sobre su territorio, en el marco de las directrices de la política europea. Por tanto, buena parte de las actuaciones que perciben los ciudadanos derivan de las competencias asumidas por las comunidades. Las consejerías más conocidas entre la ciudadanía de cualquier comunidad autónoma suelen ser las relativas a estas temática, como las de Educación, Salud, Empleo y Políticas Sociales, ya que de ellas depende la gestión de servicios básicos. En el caso de Andalucía son muy conocidos dos organismos: el Servicio Andaluz de Salud (SAS) y el Servicio Andaluz de Empleo (SAE). Otras políticas, también en relación con los ciudadanos son aquellas relacionadas con el medioambiente, la vivienda, la cultura y la juventud. Por ejemplo la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda es la encargada de desarrollar las competencias autonómicas en materia de urbanismo, de medioambiente, espacios protegidos, agua, ordenación del territorio y del litoral, menos puertos.
El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), aprobado en 2006, tiene como objetivo contribuir al desarrollo territorial sostenible y a la convergencia con otros territorios de la UE. Es el marco de referencia para los planes de ámbito subregional y las actuaciones orientadas a la ordenación del territorio. Recoge la importancia que tienen estas áreas a la hora de mejorar la planificación territorial y diseñar la prestación de servicios a los habitantes. En la actualidad reconoce nueve áreas: Almería, Bahía de Algeciras, Bahía de Cádiz-Jerez, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla.
5.2. Ordenación territorial y administrativa
Con una superficie de 87.598 km², Andalucía es la Comunidad Autónoma más extensa, tras Castilla y León, y la primera en población (8.585.988 residentes en el primer trimestre de 2023). Los límites actuales de la comunidad siguen la delimitación de españa que realizó el granadino Javier de Burgos en 1833; por el oeste tiene frontera con Portugal, por el norte limita con las Comunidades de Extremadura y Castilla-La Mancha, y por el este con la Región de Murcia. Esta delimitación se basa tanto en accidentes geográficos (ríos. divisorias de aguas, etc.) como en acontecimientos históricos. Los primeros se han utilizado en las zonas en que los accidentes suponen una discontinuidad clara; los segundos, en zonas de topografía menos determinante. Así, por ejemplo, los límites en el oeste están muy marcados por los ríos Guadiana y Chanzas, seguidos más hacia el norte por los ríos Ardila y Múrtiga y la Sierra de Tentudia. En conjunto, Andalucía es un territorio separado naturalmente de otras unidades morfoestructurales de la Península Ibérica, como son la Meseta y el Macizo Ibérico.
Ha quedado articulada, siguiendo una estructura administrativa concreta, tal como sigue.
a) Provincias
La actual división provincial de Andalucía es la misma que implantó Javier de Burgos en 1833. Los criteriosa que entonces sirvieron de base para la delimitación provincial fueron, fundamentalmente históricos, aunque estos a su vez está determinados en gran parte por elementos físicos, como ríos, divisorias de aguas, etc. Al respecto, entre los factores geográficos destacan la importancia del río Guadiana, como frontera natural de Portugal y Sierra Morena, que la separa de la meseta castellana; su litoral se extiende al sur desde Huelva (océano Atlántico) a Almería (mar Mediterráneo). Asimismo, las provincias andaluzas surgieron de la desmembración de los cuatro reinos medievales andalusíes: Sevilla, Córdoba, Jaén y Granada. Así, por ejemplo, la provincia de Almería, constituía la antigua cora del Reino nazarí de Granada, del que surgiría también la provincia de Málaga. Por su parte, el Reino de Sevilla se descompuso en las provincias de Sevilla, Huelva y Cádiz.
En la actualidad son, así pues, ocho las provincias andaluzas. Cada una se concibe como una entidad local y una división territorial determinada por la agrupación de municipios, constituyendo el segundo escalón en la jerarquía de la división del territorio andaluz. Cada provincia cuenta con una capital provincial, que suele ser la ciudad de mayor población, excepto en el caso de Jerez de la Frontera, que supera a Cádiz capital. Su gobierno y administración corresponden a las diputaciones, coordinándose en ciertos aspectos con la Junta de Andalucía.
b) Municipios
El municipio es la entidad territorial básica de la comunidad autónoma; cuenta con personalidad jurídica propia y plena autonomía en el ámbito de sus intereses; únicamente la Junta tiene capacidad para crear, suprimir o alterar sus límites y extensión. Cada municipio está integrado por un territorio, una población y su organización; el territorio está constituido por el término municipal; la población engloba a todos los residentes del término; y el Ayuntamiento es el órgano encargado de la administración del municipio. Cada municipio puede tener uno o varios núcleos de población. En cada término municipal pueden existir uno o varios núcleos de asentamiento de la población. Por lo general, los habitantes se distribuyen entre el núcleo principal, donde puede tener su sede el ayuntamiento, y otras entidades menores, como pueden ser aldeas, caseríos, barrios y cortijadas. En el principal se prestan los principales servicios, y pueden existir entidades menores, como las villas, aldeas, lugares, caseríos, barrios, cortijadas, etc. En la actualidad (2022) existen 785 municipios, siendo Granada la provincia con un mayor número (174), seguida de Sevilla (106), y Cádiz la que cuenta con menos (45).
c) Área metropolitanas
Las áreas metropolitanas son entidades de carácter supramunicipal. Se forman a partir de municipios que cuentan con grandes aglomeraciones urbanas y que están interconectados por su urbanismo, su economía o su sociedad. Estas áreas surgen de una nueva división del territorio necesaria para un mejor desarrollo y gestión de la planificación territorial, urbanística y de servicios a sus habitantes; su finalidad es articular e integrar mejor el espacio andaluz. La creación de áreas metropolitanas no parte de una división general, sino que requiere una aprobación mediante una ley propia. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía establece nueve áreas metropolitanas: Almería, Bahía de Algeciras (Campo de Gibraltar), Bahía de Cádiz-Jerez, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla. Estas áreas se constituyen en centros regionales, siendo el primer nivel del sistema de ciudades de Andalucía.
d) Mancomunidades
Una mancomunidad es una asociación de municipios para el establecimiento, gestión o ejecución en común de determinados servicios y obras de su competencia. Es otro de los entes territoriales que existen en Andalucía y que gozan ya de cierta tradición. Las mancomunidades se rigen por unos estatutos. que regulan los municipios que comprenden, sus fines y competencias, sus órganos de gobierno, recursos, etc. Territorialmente, los municipios que se mancomunan pueden pertenecer a una o más provincias, y no es necesario que exista entre ellos continuidad territorial. El desarrollo de mancomunidades se ha extendido en las últimas décadas. En el año 2015 existían 84 mancomunidades, pero es una cifra que varía, ya sea por la creación de algunas nuevas o por la eliminación de otras, como ha ocurrido con motivo de la crisis económica del año 2008. Las provincias que cuentan con más mancomunidades son Granada con 25, Huelva con 17 y Sevilla con 16; podemos citar la del Bajo Guadalquivir que integra a once pueblos; la de la Costa Tropical Granadina, que integra a diecisiete; la de Los Pedroches, compuesta por otro diecisiete; y la de la Cuenta Minera de Río Tinto, que agrupa a siete.
e) Comarcas
El Estatuto de autonomía andaluz´reconoce la posibilidad de crear comarcas, modificarlas y dotarlas de competencias propias. La comarca es una división territorial intermedia entre las provincias y los municipios; se concreta en una agrupación de municipios limítrofes con características geográficas. económicas, sociales o históricas comunes y pertenecientes a una misma provincia. Históricamente se reconoce una serie de espacios funcionales que responderían a este concepto de comarca, como serían Las Alpujarras, La Vega de Granada o de Antequera, las Hoyas de Guadix y Baza, el Aljarafe sevillano y la Axarquía malagueña; así pues, existen actualmente 62 comarcas repartidas de la siguiente manera: Huelva con 6, Sevilla con 9, Cádiz con 6, Córdoba con 8, Málaga con 6, Jaén con 10, Granada con 10 y Almería con 7.
f) Entidades de ámbito territorial inferior al municipio o Entidades Locales Autónomas
Una entidad de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) es una unidad administrativa, de carácter local, con carácter inframunicipal. También son conocidas como entidades locales autónomas (ELA), instituciones de las que proceden. Este es el último escalón en la organización territorial; comprende aquellos núcleos de población que, dentro de un mismo término municipal, están separados del núcleo principal y asumen las competencias relativas a la gestión de sus intereses en materia de vivienda, servicios, infraestructuras, policía urbana, conservación de caminos y accesos, montes, ríos, fuentes, patrimonio, etc. En síntesis, funcionan como "minimunicipios", puesto que pueden desarrollar una política propia y se atienen a su propio presupuesto. Estas entidades locales autónomas se pueden constituir sobre núcleos de población popularmente reconocidos como villas, lugares, aldeas, caseríos. Son gestionadas por un alcalde pedáneo, una junta vecinal o un concejo abierto.
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