Hasta la conquista romana el territorio peninsular estuvo habitado por diversos pueblos que no formaban una unidad política. Durante el primer milenio a. C., diferentes pueblos mediterráneos llegaron a la Península (fenicios, griegos y cartagineses), estableciendo enclaves coloniales a lo largo de la costa mediterránea peninsular (Emporion, Sexi, Carthago, Malaca, Gadir, etc. En este largo lapso de tiempo podrían diferenciarse dos grandes áreas culturales, la de los pueblos celtas (de origen indoeuropeo) y la de los iberos, sin una ordenación territorial propia. Los celtas ocuparon el norte e interior de la Península y los íberos el sur y la costa mediterránea, lo que permitió a estos últimos mantener intercambios comerciales y culturales con griegos y fenicios.

La presencia romana, que prolongó hasta el siglo V d.C. , convirtió a Hispania e una colonia de Roma. Este hecho permitió el mantenimiento de intensas relaciones con otras regiones del Mare Nostrum, al tiempo que se producía un proceso de romanización del territorio y de la población autóctona. Al finalizar la primera fase de la conquista romana de la Península se implantó la  primera división territorial. En el año 197 a. C. Roma dividió a Hispania, la Península Ibérica, en dos provincias: la Citerior, que era la única realmente dominada con Cataluña, Valle del Ebro y Levante, y la Ulterior -sobre todo el Valle del Guadalquivir, y parte del Guadiana y Tajo- con el resto. Según se fueron produciendo la conquista del oeste y  norte peninsulares fueron siendo adscritas a una de esta demarcaciones provinciales iniciales.

Tras dominar la mayor parte de la Península IBérica, Octavio Augusto divide Hispania en el 27 a. C. en tres provincias: Hispania Tarraconensis, que corresponde a lo que antes era la Citerior prolongada hasta el noroeste, incluye Gallaecia, que llegaba hasta el Duero, siendo su capital Tarraco; Baetica, que alcanzaba hasta la orilla sur del Guadiana, siendo fruto de la subdivisión de la Ulterior y concentrado la capital en Colonia Patricia Corduba (Córdoba); Lusitania que incluía el centro y el sur del futuro Portugal, Extremadura, Salamanca y Zamora y su capital era Emerita Augusta (actual Mérida), sobre la orilla norte del Guadiana. Mientras las provincias Tarraconensis y Lusitania eran provincias imperiales (el propio emperador nombraba a sus gobernadores) debido a su mayor conflictividad, la Bética era una provincia senatorial, al ser menos conflictiva, y era el senado el que nombraba los gobernadores de esta última.

La Tarraconensis sufrió sucesivos cambios: en el 214 d. C. se dividió surgiendo una nueva provincia, la Gallaecia, circunstancia que despues quedo eliminada; en el 293 d. C. se dividió apareciendo la Carthaginesis. Atendiendo a estas divisiones, hacia los años 304-305, durante el reinado de Diocleciano, la llamada Diocesis Hispaniarum quedó conformada por cinco provincias: Gallaecia (capital Bracara-Braga),Tarraconensis (capital Tarraco-Tarragona), Carthaginensis (capital Carthago Nova-Cartagena), Lusitania (capital Emerita Augusta-Mérida), Baetica (capital Corduba-Córdoba) y Mauritania Tingitana (capital Tingis, Tánger). En 385 d.C. se desgaja de la Cartaginensis la Baleárica. Todas ellas dependían de la prefectura de las Galias a cuya autoridad estaba sometido el vicarius Hispaniarum, algo así como un gobernador general que residía en Emerita Augusta o Hispalis. El norte de África fue englobado en ese mismo siglo como parte de Hispania, con el nombre de Mauritania Tingitana, con capital en Tingis (la actual Tánger). La Diócesis Hispaniarum formaba así una pluralidad, que no unicidad, de los divididos pueblos prerromanos. Al frente de cada provincia hay un gobernador subordinado al vicario. Por encima del vicario estaba el Prefecto del Pretorio de la Prefectura de las Galias con sede en Tréveris y con jurisdicción sobre Britania, las Galias e Hispania.

Esta división territorial permanecería hasta el final del reino visigodo, aunque la capital se desplazó inicialmente a Tolosa de Francia (Toulouse) y, después, a Toledo; se creaba en la península el primer estado unificado e independiente que integró bajo su autoridad a todos los pueblos hispano-romanos y germanos; la unidad territorial básica pasó a ser el territorium o ducado, de menor extensión que la antigua provincia romana, a cargo de un dux.

Durante la Edad Media, la invasión musulmana (711) acabó con el Estado y la administración visigodos. Se configuraron entonces dos conjuntos territoriales que adoptaron sus propias divisiones político-administrativas, dos sociedades, dos culturas y dos religiones distintas: la zona musulmana, al sur, y la cristiana, al norte.

Los musulmanes organizaron su territorio (Al Andalus), al menos durante el Emirato (711-929) y el Califato (929-1031), en provincias o coras; cada cora tenía una capital y estaba bajo la autoridad de un gobernador o wali; coexistía con otra demarcación territorial denominada Marca ("thagr"), que se superponía a las coras en las zonas fronterizas con los reinos cristianos. A su vez, las coras se dividían en demarcaciones económico-administrativas menores (iqlim). En algunos momentos de su evolución histórica, tras la desaparición del Califato, las coras se convirtieron en reinos independientes o reinos de taifas (1031-1238). Estas entidades político-administrativas no han tenido ninguna influencia en la actual división territorial de España.

Por el contrario, los diversos reinos cristianos que se formaron durante la Reconquista son la base de la España actual. Entre ellos no existió una estructura jurídica común ya que cada uno tenía sus propias leyes: incluso dentro de cada reino algunos territorios mantenían su propio fuero o ley propia; por ejemplo, dentro de Castilla, el País Vasco y muchas poblaciones tenían también el suyo. Igualmente, otro de los más importantes factores de diversificación entre los distintos reinos, y dentro de ellos, fue el lingüístico, ya que en esta época surgieron tres de las cuatro lenguas de España: el gallego, el catalán y el castellano.

La extensión de cada uno de estos reinos fue variando con el tiempo.  En los primeros siglos, surgieron algunos núcleos de resistencia cristianos: Asturias, Navarra, Aragón y los Condados Catalanes; ocupaban una estrecha franja al norte, con diferentes entidades políticas, reinos y condados. A partir del siglo XI iniciaron el proceso de conquista de Al Andalus, ganando cada más territorios a los musulmanes y efectuando la repoblación de los mismos para consolidar su control militar, al mismo tiempo que fueron configurando sus sistemas político-administrativos; estos núcleos iniciales dieron lugar a nuevas entidades políticas que a mediados del siglo XIII dividieron la península en cinco grandes reinos. Precisamente, a finales del siglo XV la Península e islas que hoy son España estaban divididas en cuatro reinos: Castilla -con el Señorío de Vizcaya y otros reinos interiores como el de León-, Navarra, Aragón integrado por los reinos de Aragón, Valencia, Mallorca y el Principado de Cataluña y Granada. Esta división territorial puede ser considerada como el origen de la actual diferenciación regional.

Durante el reinado de los Reyes Católicos la España de los cuatro reinos de finales del siglo XV quedó reducida a tres, ya que Granada desapareció como tal, las recién conquistadas Canarias y Navarra se integraron en la Corona de Castilla, aunque esta última siguió manteniendo su condición de reino. Se suele decir que los Reyes Católicos lograron la unidad de España. Es una afirmación que ha de ser matizada. Lo que realmente lograron fue la unión dinástica de los diversos reinos de lo que hoy es España, pero no la unidad territorial, a consecuencia del matrimonio de sus respectivos reyes; evidentemente, ampliaron la base territorial de la naciente monarquía española; esta presentaba un carácter unitario al exterior, pero internamente no llegó a constituirse como un Estado unitario; pues cada reino mantuvo su estructura jurídica propia o, lo que viene a ser lo mismo, su independencia: por ello no quisieron titularse Reyes de España, sino que usaron una titulación múltiple que comprendía los diversos reinos y señoríos.

Sus sucesores, los reyes de la Casa de Austria, mantuvieron la misma estructura territorial, aunque en esta época se produjeron dos concepciones distintas de lo que debía ser la Monarquía. La Corona de Castilla caminaba hacia un Estado centralizado, unitario y autoritario, soportaba en gran medida el peso de la monarquía y de la política exterior, siendo el territorio más uniforme, aunque los tres territorios vascos y Navarra mantenían sus instituciones;  a partir de Felipe II, la Corte se estableció en Madrid y utilizó el castellano como lengua oficial. La Corona de Aragón mantenía su estructura casi federal: el monarca lo era de cada uno de los reinos tras jurar los correspondientes fueros.

Dada la mayor extensión del reino de Castilla fue en éste donde la organización territorial tuvo más complicaciones y cambios. En esa organización territorial tuvo una especial importancia el impuesto llamado de millones. Este se concedía por las ciudades que tenían voto en Cortes y de su recaudación se encargaban las ciudades mismas. Hacia finales del siglo, y después de numerosos ensayos, la Corona de Castilla quedó dividida en 18 circunscripciones territoriales coincidentes con el de las ciudades que tenían el mencionado derecho de voto en Cortes.

• Por el reino de León: León, Zamora, Toro, Salamanca y Valladolid.

• Por el de Castilla: Burgos, Ávila, Segovia y Soria.

• Por Castilla la Nueva: Madrid. Toledo, Guadalajara y Cuenca.

• Además, los antiguos reinos de Córdoba, Granada, Jaén, Sevilla y Murcia.

Estas que podemos llamar provincias eran muy desiguales, unas formaban un solo distrito, otras englobaban a varios territorios separados entre sí (Toro y Toledo, por ejemplo) y algunas representaban a territorios con los que poco tenían que ver, como Zamora que representaba a Galicia. Como era una división territorial anacrónica e insuficiente en el siglo el derecho de voto en Cortes se extendió a Galicia, Extremadura y Palencia, con lo que ya era 21 el número de provincias.

La Monarquía de los Borbones introdujo notables cambios, implantándose un Estado centralista y absoluto, según el modelo castellano. Como consecuencia de la Guerra de Sucesión Felipe V abolió la estructura de reinos reduciendo todos al modelo castellano; basándose en los derechos de conquista, promulgó los Decretos de Nueva Planta en virtud de los cuales los cuatro reinos de la Corona de Aragón (Aragón, Cataluña, Valencia y Baleares) quedaron convertidos en otras tantas provincias con voto en Cortes. Poco después se concedió el mismo derecho a Ciudad Real, Canarias y Navarra, aunque ésta siguió constituyendo un reino con instituciones propias. El número de provincias era ya de 28.  Así, el territorio se había dividido administrativamente en capitanías generales para el Gobierno -denominadas más tarde provincias- y en intendencias para la Hacienda y para el desarrollo económico provincial; manteniéndose en cada provincia las subdivisiones territoriales de los antiguos reinos. Para conseguir una organización más homogénea, los ilustrados realizaron una reforma territorial en el reinado de Carlos IV que supuso la creación de nuevas provincias y la reestructuración de otras. En el Nomenclátor de Floridablanca (1789) las provincias ascienden a 38, por la inclusión de las tres Provincias Vascongadas, el haber sido aumentado a siete la antes provincia única de Galicia (La Coruña, Betanzos, Mondoñedo, Lugo, Santiago, Tuy y Orense) y la creación de la de Nuevas Poblaciones de Sierra Morena con capital en La Carolina. Poco después desaparece esta última y se crea la de Asturias. Desde el punto de vista económico, las reformas que realizó Felipe V conllevaron la supresión de las aduanas interiores y la autorización a la población de la Corona de Aragón para negociar con las Indias; en 1788 se aprobó el Reglamento de libre comercio con América permitiendo el librecambismo y las relaciones mercantiles entre trece puertos de España con veintisiete de las Indias. Esto favoreció el desarrollo demográfico y económico del litoral mediterráneo frente al tradicional peso del interior peninsular.

De las ideas de libertad e igualdad difundidas por la Revolución francesa surgió el liberalismo que propugnaba la libertad e igualdad individuales en territorios jurídicamente también iguales. Estos territorios jurídicamente iguales dieron lugar a los departamentos franceses y las provincias españolas en las cuales toda tradición o derecho históricos quedaban suprimidos en aras del igualitarismo. Más adelante, el Romanticismo entendió que la libertad individual sería incompleta mientras no fueran también libres los pueblos, identificando a estos con el concepto de nación. Aunque no se supo hacer una definición, generalmente aceptada, de lo que es un pueblo y mucho menos aún de lo que es una nación, la vaga idea de ésta fue, poco después, la base del nacionalismo y con él, el aún no resuelto problema de la identidad pueblo-nación-Estado.

La guerra de la Independencia supuso la revisión de los modelos políticos-territoriales del Antiguo Régimen. La España napoleónica intentó diseñar una división territorial en circunscripciones (prefecturas y subprefecturas), delimitadas en función de la hidrografía y la orografía, sin tener en cuenta la evolución histórica.

Fruto de las dos ideas -liberalismo y nacionalismo- son las diversas propuestas de regionalización de España. La Constitución de Cádiz, fiel a las ideas francesas de la división del país en territorios jurídicamente iguales y teniendo en cuenta, tanto las características físicas como las históricas, dividió, provisionalmente, España en las siguientes regiones, aunque allí se las llamasen provincias: Aragón, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva Cataluña Extremadura, Galicia, León, Murcia, Navarra, Provincias Vascongadas, Valencia, Canarias, Baleares, Molina, Córdoba, Granada, Jaén y Sevilla. Como se ve, no consideraba la actual Andalucía como región e incluía como tal al antiguo ducado de Molina de Aragón, que en tierras hoy de Guadalajara era centro de una amplia comarca agrícola y ganadera.

En 1822 el gobierno del Trienio Liberal, basándose más en las características puramente geográficas que en las históricas, dividió España en 14 regiones, las hoy llamadas históricas, que englobaban a 52 provincias más pequeñas y homogéneas que las existentes durante el Antiguo Régimen, ya que se suprimieron bastantes de los enclaves territoriales de unas provincias en otras. Era una división, muy en la línea liberal de territorios jurídicamente iguales, en la que no se tenía en cuenta la historia ni en los límites ni en los nombres de los territorios que desaparecían como tales, ya que las nuevas provincias llevaban el nombre de la capital. Las regiones eran puramente nominales. Tal división provincial era muy parecida a la actual, salvo en la existencia de las provincias de Calatayud, Játiva y Villafranca del Bierzo, la uniprovincial de Canarias, la capitalidad de la actual provincia de Albacete en Chinchilla y la de Pontevedra en Vigo. La restauración absolutista acabó con el ensayo que, no obstante, sería retomado por Javier de Burgos diez años más tarde.

Durante la regencia de María Cristina, la administración territorial centralista culminó en la división que Javier de Burgos, secretario de Estado en el ministerio de Fomento, en 1833 (Decreto de 30 de noviembre). El objetivo era acabar con la caótica organización borbónica y con la tendencia a la autonomía de los antiguos reinos, borrando sus límites territoriales. Para ello, se siguió el Plan provincial de 1822 (que no se llevó a la práctica), pero eliminado tres provincias: Calatayud, Játiva y Villafranca del Bierzo, y por motivos históricos volvió a reconocer los enclaves interprovinciales suprimidos en 1822. Los antiguos reinos forales se subdividieron en 49 entidades administrativas denominadas provincias (que en 1927 fueron 50 al dividirse en dos la de las Islas Canarias), agrupadas en quince regiones. Esta división supuso un paso importante en la organización del Estado y ha permanecido hasta la actualidad. Los únicos cambios notables experimentados posteriormente han sido la ampliación de la provincia de Valencia a expensas de la de Cuenca (1851) y la ya citada división de Canarias. Los liberales entendían la soberanía nacional como la nación que se impone a los poderes locales. Como los gobiernos del siglo XIX buscaban una centralización del poder en cada provincia se nombró un delegado del poder central, el llamado Gobernador Civil, como jefe político que recibía órdenes directas desde el ministerio en Madrid, y una Diputación Provincial encargada de coordinar los municipios. Se seguía el modelo francés de organización departamental y facilitaba la eficacia de la acción administrativa desde las capitales de provincia sobre todo el territorio. No obstante, la participación en las guerras carlistas de Navarra y el País Vasco les hizo sufrir las represalias de la Corona y supuso la supresión de buena parte de sus peculiaridades institucionales heredadas desde la Edad Media. Con todo esto, se creaba un estado unitario y centralista que evitaba toda clase de autogestión desde la periferia.

La delimitación provincial se realizó en función de distintos criterios: desde el punto de vista económico, las provincias debían tener diversos elementos territoriales considerados necesarios para el desarrollo económico (vegas, llanuras, bosques, pastos y montañas, ríos o litoral); según un criterio histórico, debían mantenerse los límites de antiguos reinos y de territorios forales; y desde el punto de vista administrativo, la distancia a la capital no debía ser superior de un día de viaje. La división territorial resultante era heterogénea en lo que respecta a la superficie (Badajoz tenía 21.000 km2 y siete provincias no llegaban a los 5.000 km2) y al número de habitantes de las provincias, en parte por respetar los límites históricos, en parte debido a la diversidad de los distintos paisajes naturales.

A su vez, se constituyeron las Diputaciones provinciales como representantes de los intereses de todos los ayuntamientos y de la provincia misma; en las islas Baleares en lugar de diputaciones provinciales se instituyeron los Consejos insulares (Mallorca. Menorca, Ibiza-Formentera) con las mismas competencias que las diputaciones: en las islas Canarias ese organismo se llamó Cabildo insular (Fuerteventura, Gran Canaria. Lanzarote, Tenerife, La Palma, La Gomera, El Hierro). Los carlistas defendían la tradición de los fueros y por lo tanto se oponían a esa administración uniforme de todos los territorios, contaron con el apoyo de ciertos sectores de Cataluña, Valencia y, sobre todo. de los vascos y navarros

Entre 1873 y 1874, la efímera Primera República pretendió dotar al Estado de una estructura federal, con el reconocimiento de la personalidad regional, lo que no pudo llevarse a cabo por el levantamiento cantonalista y la posterior restauración borbónica; en su proyecto de Constitución mantenía las regiones de Javier de Burgos, salvo Andalucía, que era dividida en Andalucía Alta y Andalucía Baja. Lo novedoso de este proyecto era que recogía las ideas de los foralistas, de los carlistas y el vago concepto pueblo-nación de los románticos. Por ello se proponía dotar a las regiones de competencias gubernativas. Ese episodio abrió paso a diversas tendencias políticas regionalistas y nacionalistas. Este sentimiento de pertenencia regional pervivió y surgieron movimientos nacionalistas que dieron lugar al nacimiento de partidos políticos que reivindicaban el reconocimiento jurídico de las diferencias regionales. Son los casos de Cataluña y el País Vasco, donde tuvieron un mayor arraigo y, en menor medida, en Galicia.

Tras el fracaso del ensayo republicano, durante la Restauración se retomó el centralismo administrativo aunque seguía presente el intento de regionalizar el país; sin embargo, el fin de las Guerra Carlistas en 1876 supuso la abolición de los Fueros de Navarra y los existentes en las Provincias Vascongadas, si bien, las diputaciones vascas y Navarra conseguirán un régimen especial de conciertos económicos. En 1884, Segismundo Moret presentó un nuevo proyecto de ley de 6 de enero de 1884, que distribuía la península e islas adyacentes en quince regiones administrativas y políticas, aproximándose a la distribución de las Audiencias Territoriales, que también fracasó. Siete años después hubo otro intento de regionalización que tampoco se llegó a consumar, en este caso promovido por Francisco Silvela. Mediante una Real Orden de 20 de julio de 1891 y un Proyecto de Ley en la misma fecha dio cuenta de la intención de organizar el gobierno de la península, Canarias y Baleares en trece regiones. Este proyecto preveía que las regiones alcanzasen una consideración importante como ente autónomo.

A finales del siglo XIX, surgieron los regionalismos, movimientos sociales y políticos que pretendían resaltar la divulgación y afirmación de la cultura, lengua e identidad de ciertas regiones sobre todo, Cataluña, País Vasco y Galicia y, en menor medida Andalucía y Valencia. El regionalismo se transformó en movimiento político: el nacionalismo y aparecieron líderes y se constituyeron partidos políticos que pidieron el reconocimiento jurídico de las diferencias de esas regiones. Sabino Arana y la Liga Foral Vasca (1905) sentaron las bases del nacionalismo vasco; la Unió Catalanista con las Bases de Manresa (1892) y Prat de la Riva con su Lliga Regionalista (1901) hicieron otro tanto en el nacionalismo catalán; Murguía, Brañas, Risco y Solidaridad Gallega (1907) fueron el equivalente gallego; posteriormente Castelao se convertirá en el máximo representante del nacionalismo gallego; y Blas Infante sentó las bases del regionalismo andaluz.

En el siglo XX, la constitución republicana de 1931 recogía la idea de un Estado integral a medio camino entre el Estado unitario y el federal. Dejó libertad para que las provincias, según su propio criterio, se agrupasen en Regiones Autónomas, creaba un Estado descentralizado no uniforme, donde no se admitía la federación de regiones autónomas. Cataluña aprobó su Estatuto de Autonomía en 1932. El primer gobierno catalán estuvo presidido por F. Maciá, dirigente del republicanismo catalán. En el País Vasco, tras muchas dificultades entre las distintas corrientes políticas, se elabora un Estatuto de Autonomía, que es aprobado en las Cortes Generales en 1936. El Estatuto Vasco entra en vigor cuando ya había comenzado la Guerra Civil. Los gallegos refrendaron su Estatuto en junio de 1936, pero en la región triunfó el alzamiento militar del general Franco y no llegó a entrar en vigencia. En la primavera de 1936 había varios proyectos de Estatutos: Andalucía, Castilla Extremadura, Valencia, etc., pero este autonómico proceso fue interrumpido por la Guerra Civil.

El franquismo implantó de nuevo un Estado unitario que mantuvo la división regional y provincial preexistente desde el siglo XIX; abolió los estatutos de autonomía vasco y catalán; reprimió los nacionalismos al identificarlo con el separatismo; e, impuso una estricta centralización.

No obstante, no pudo acabar con las aspiraciones nacionalistas que, tras la muerte de Franco y el restablecimiento de la democracia hizo posible la formación de un nuevo Estado descentralizado.